Skrevet av: Fabrice Buhendwa
Det europeiske samarbeid om humanitære spørsmål står ovenfor sin størst krise i moderne tid. Bakteppet for krisen er uenighetene mellom Europarådet og den russiske delegasjonen som nå risikerer utkastelse fra Europarådet i juni 2019 dersom de ikke betaler all utestående gjeld og økonomiske bidrag. Situasjonen har utviklet seg til å bli et spørsmål om hvorvidt Europarådet ønsker å ha Russland med i organisasjonen, og hvorvidt Russland ønsker å bli værende.
Hvem er Europarådet?
Europarådet ble etablert i 1949, og er den eldste av de europeiske samarbeidsorganisasjonene. Organisasjonen består av 47 medlemstater, hvorav 19 er ikke-EU-stater – blant annet Russland og Tyrkia – og de resterende er EU-stater. En av organisasjonens styrker er at den nettopp innehaver nesten alle statene i Europa som medlem. Dertil at de vest-europeiske statene samarbeider med østmakten Russland. Europarådets beslutninger har således gjenklang i Europa.
Europarådet er ikke en del av EU og må derfor ikke forveksles med Det europeiske råd og Rådet for den europeiske union, som begge er organer underlagt EU-samarbeidet.
Russland er verdens største land i utstrekning og har en stor andel av befolkningen i Europa. Et av slagsidene ved en eventuell utkastelse av Russland er at Europarådet ikke lenger vil være et like representativt forum for innbyggerne i Europa som det har vært tidligere.
Europarådet arbeider for å styrke samarbeidet i Europa. Det overordnede formålet er å understøtte og ivareta grunnleggende friheter, menneskerettighetene samt bidra til å realisere europeiske idealer og verdier.[1] Organisasjonen har ikke som oppgave å løse konflikter mellom stater. Denne oppgaven tilligger FNs Sikkerhetsråd og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE). Europarådet skal derimot løse konflikter innad i staten, først og fremst kontrollere hvorvidt statene etterlever menneskerettighetskonvensjonen.[2] Det finnes flere organer under Europarådet som overvåker medlemsstatenes gjennomføring av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Viktigst av overvåkningsorganene er Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) som behandler klager, fra både borgerne og andre medlemsstater, om menneskerettighetsbrudd.
Et av Europarådets viktigste oppnåelser er vedtakelsen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen som dannet grunnlaget for EMD. Med vedtakelsen av EMK fulgte det siden tilleggsprotokoller som avskaffet dødsstraff.[3]
En organisasjon i krise
Bakgrunnen for den rådende konflikt er Russlands annektering av Krimhalvøya – hvor brorparten av befolkningen er av russisk opphav – samt myndighetenes økonomiske og politiske støtte til væpnede pro-russiske separatister i Øst-Ukraina. Russlands ulovlige annektering av Krim gjorde det tilnærmet umulig for Europarådet – især EMD – å overvåke menneskerettsbrudd på halvøya, ettersom anneksjonen vanskeliggjorde adgangen til å klage inn saker til Europarådet. Som motsvar på disse handlinger besluttet Europarådets parlamentarikerforsamling PACE å frata Russland deres stemmerett i forsamlingen, retten til representasjon i ministerkomiteen samt gi dem bøter.[4] For Russland så innebar sanksjonene at de mistet reell påvirkningsmulighet i utnevnelsen av dommere til EMD og tap av voteringsmulighet i parlamentarikerforsamlingen. Russland svarte på sanksjonene ved å tilbakeholde alle bidrag til Europarådet.
Som følge av manglende innbetalinger risikerer den russiske delegasjonen utkastelse fra Europarådet allerede i juni 2019, jf. vedtektene art 9 hvoretter Europarådets ministerkomité på nærmere vilkår kan frata en medlemstat sitt medlemskap. Russland har per i dag (mars 2019) fortsatt ikke betalt skyldbeløpet til Europarådet. Situasjonen har dermed utviklet seg til å bli et spørsmål om hvorvidt Europarådet ønsker å ha Russland med i organisasjonen, og hvorvidt Russland ønsker å bli værende.
Konflikten er høyaktuell i dag, og Europarådet jobber nå på spreng for å løse den. Mange politikere har kritisert Europarådets generalsekretær, nordmannen Thorbjørn Jagland, for å strekke seg for langt i forsøket på å beholde Russland i organisasjonen. Etter mitt syn bør det tilstrebes å komme til enighet for å unngå at den russiske befolkningen mister viktige rettssikkerhets- og menneskerettighetsgarantier. Dette må imidlertid ikke skje på bekostning av eller i strid med andre staters integritet; anerkjennelse av anneksjonen vil være et innhogg i Ukrainas integritet og suverenitet.
Hvilke konsekvenser kan utkastelsen få?
Konflikten mellom Europarådet og Russland er et betydelig tilbakeslag i det europeiske samarbeidet om humanitære spørsmål og for russiske borgeres vern av menneskerettigheter. Utkastelsen av Russland fra Europarådet kan i sin ytterste politiske konsekvens medføre en ny skillevegg mellom Øst- og Vest-Europa. For mange av de øst-europeiske landene er Russland nærmeste (geografisk sett) stormakt. Som følge av dette vil en eventuell skillevegg mellom Vesten og Russland innebære et valg for øst-europeiske stater; enten samarbeid med de vestlige statene eller med nabomakten Russland. Uansett vil utkastelsen av Russland vanskeliggjøre fremtidig samarbeid mellom Europarådet og russiske myndigheter.
Når det gjelder juridiske virkninger vil utkastelsen kunne medføre at Russland ikke lenger innretter seg etter EMD sine avgjørelser. Russland kan derimot velge å etablere en egen nasjonal domstol som avgjør humanitære spørsmål og hvorvidt EMDs avgjørelser skal tas til følge. Etableringen av en slik domstol vil resultere i at Russland hever seg over EMK. Konflikten og dens konsekvenser kan altså medføre at Europarådet ikke lenger oppfyller sin juridiske forpliktelse etter vedtektene for Europarådet, jf. fortalen til vedtektene.
En svekkelse av rettssikkerheten til 144 millioner russere
I vedtektene art 3 heter det at «alle personer innenfor medlemsstatens myndighetsområde skal være sikret menneskerettighetene og de grunnleggende friheter». Russland har frem til juni i år å innbetale all utestående gjeld, ellers mister de medlemskapet. For «alle personer» i Russland innebærer det at de fra og med utløpsdatoen ikke lenger har det rettslige vern vedtektene art 3 gir. Utkastelsen av Russland vil således få virkning av å være en sanksjon mot russiske borgere ved at de mister anledningen til å føre klagesaker for EMD samt sikrevernet i EMK, jf. vedtektene artiklene 3 art 8, jf. EMK art 1.
Europarådets overvåknings- og kontrollmuligheter av russiske borgere forsvinner sammen med utkastelsen av den russiske delegasjonen. Det er ikke til å stikke under en stol at Europarådet har vært svært viktig for russisk rettssikkerhet. Organisasjonen har nemlig gjennom menneskerettighetskonvensjonen og etableringen av overvåkningsorganer reformert det russiske retts- og fengslingssystemet. Særlig ved at den europeiske torturkomité overvåker staters gjennomføring av torturkonvensjonen gjennom besøk av fengsler og institusjoner i stater hvor de frykter brudd på EMK artiklene 3 og 5.
Dertil har organisasjonen gitt russiske statsborgere en unik mulighet til å klage rettsavgjørelser inn for den europeiske menneskerettsdomstol, eksempelvis på grunn av for dårlige fengslingsforhold, jf. EMK art 3, jf. art 5.
Dødsstraff kan gjeninnføres
Alle av Europarådets medlemsstater avskaffet dødsstraff ved undertegnelse av EMK 6. og 13. tilleggsprotokoll (heretter TP). Førstnevnte gjelder for fredstid, og presiserer her at forbudet er retter seg mot alle myndigheter, jf. EMK 6. TP art 1. EMK 13. TP utvider forbudet til også å gjelde krig og unntakstilstander. Rettstilstanden i dag er altså at det er et absolutt forbud mot dødsstraff, jf. EMK 6. og 13. TP.
Konsekvensen av russisk utkastelse vil således kunne være at staten gjeninnfører dødsstraff. Dette vil klart kunne danne en politisk og rettslig skillevegg mellom Russland og Europarådet, ved at Russland praktiserer dødsstraff – mens organisasjonen fordømmer denne praksisen.
Avsluttende betraktninger
Menneskerettighetenes oppgave er å fungere som rammer for hva statsmaktene kan gjøre overfor borgerne, jf. EMK art 1. Med russisk utkastelse vil hverken EMK eller Europarådets overvåkningsorganer kunne sette rammer for russiske myndigheters maktutøvelse. Staten vil derimot få en vidtgående skjønnsmargin som de selv kan sette de nærmere grensene for. Tungtveiende humanitære og rettssikkerhetshensyn taler således for at Europarådet bør gjøre alt i sin makt for å beholde russisk medlemskap.
På den annen side bør ikke russisk medlemskap beholdes på bekostning av andre staters interesser og integritet. Anneksjon av Krim er utillatelig og bør ikke anerkjennes av Europas ledende organisasjonen for vern av menneskerettighetene.
Opprettholdelse av russisk medlemskap er således svært viktig både for internasjonalt humanitært samarbeid og for vern av rettssikkerheten til om lag 144 millioner russere. Imidlertid bør ikke ønsket om å beholde russisk medlemskap overskygge etablerte folkerettslige prinsipper, i herværende tilfellet; suverenitetsprinsippet.
[1] Jf. vedtekter for Europarådet ETS (heretter vedtektene) art 1.
[2] Jf. vedtektene artiklene 1 og 3.
[3] Jf. EMK 6. og 13. Tilleggsprotokoll.
[4] Jf. vedtektene art 9, se også art 38 og kapitlene IV og V
Comments