Forvaltningens skjønnsutøvelse

1. Innledende bemerkninger

Dersom en lovbestemmelse på vilkårs- eller følgesiden overlater det til forvaltningen selv å bestemme hva en avgjørelse skal gå ut på, snakker man gjerne om forvaltningens frie skjønn. Grunnen til at skjønnet er betegnet som «fritt», er fordi det anses som unntatt fra alminnelig domstolskontroll. Det er imidlertid misvisende å ordlegge seg som om skjønnet i realiteten er «fritt». Forvaltningen står nemlig aldri helt fritt til å bestemme hvorvidt en avgjørelse skal treffes, eller hva den eventuelt skal gå ut på. Lov, forskrift mv. setter alltid visse grenser som forvaltningens skjønnsutøvelse må holde seg innenfor.

I denne artikkelen skal det nærmere redegjøres for rekkevidden av forvaltningens skjønnsutøvelse. Innledningsvis vil det bli gitt en generell innføring i forvaltningsskjønnet (2.1), og forvaltningens skjønnsutøvelse ved tolkningen av hjemmelsbestemmelser (2.2). Deretter vil det gis en innføring i de deler av forvaltningens avgjørelser som er åpen for domstolskontroll (2.3).

2. Forvaltningens skjønnsutøvelse

2.1 Generelt om forvaltningsskjønnet

Forvaltningsskjønnet kan betegnes som de sider av en forvaltningsavgjørelse som ikke er rettslig normert ved lov eller ulovfestede rettsgrunnsetninger. Dersom en lovbestemmelse på vilkårs- eller følgesiden overlater det til forvaltningen selv å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt eller ikke, er man altså i selve kjernen av forvaltningsskjønnet.

Der det er opp til forvaltningen selv å avgjøre hvorvidt lovens vilkår er oppfylt, eller eventuelt hva avgjørelsen skal gå ut på, er den alminnelige hovedregel at avgjørelsen ikke kan overprøves av domstolene eller ved lovlighetskontroll ved overordnede forvaltningsorganer. Årsaken til dette er at det ikke vil foreligge feil rettsanvendelse dersom vurderingene som er foretatt ligger innenfor den frihet (diskresjonære kompetanse) som lovgiver har tildelt forvaltningen.

Forvaltningen står imidlertid aldri helt fritt i sin skjønnsutøvelse. I denne forbindelse er det viktig å kjenne til grensen mellom lovbundet kompetanse og forvaltningsskjønn. Dette skillet er vesentlig for rekkevidden av forvaltningens skjønnsutøvelse i den enkelte sak, herunder hvilke områder som er underlagt alminnelig domstolskontroll.

Hvorvidt det foreligger en lovbundet kompetanse eller et forvaltningsskjønn må løses ut fra en tolkning av hjemmelsbestemmelsen. Det vil redegjøres nærmere for dette i punkt 2.2. Grovt sett kan resultatet av tolkningen bli ett av to:

(1) Etter å ha tolket hjemmelsbestemmelsen kan resultatet for det første bli at ikke bare det generelle meningsinnholdet, men også bestemmelsens anvendelse på fakta i den enkelte sak, er fullt ut rettslig regulert. I så fall vil det foreligge en rettsbundet avgjørelse, i den forstand at lov og rett ikke etterlater rom for skjønn. En befinner seg da i kjernen av den lovbundne kompetanse. Et eksempel på slik lovbundet kompetanse er friluftsloven § 1a, som lyder «[s]om innmark eller like med innmark reknes i denne lov gårdsplass, hustomt, [...] samt liknende område hvor allmenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker». Det er her tale om ren rettsanvendelse, og det etterlates ikke noe rom for skjønn hvorvidt lovens vilkår skal anses oppfylt. Se førstvoterende sin drøfting av vilkårene i Rt. 1998 s. 1164 (Furumoa) på side 1171 til illustrasjon.

(2) For det annet kan tolkningen av hjemmelsbestemmelsen vise at kompetansegrunnlaget overlater det til forvaltningen selv å avgjøre spørsmål av skjønnsmessig karakter. I slike tilfeller gir ikke hjemmelsgrunnlaget i seg selv noen uttømmende løsning på hva resultatet av et rettsspørsmål skal være, og det er da nødvendig med forvaltningsskjønn. Et illustrerende eksempel på dette er Rt. 2009 s. 1261, som gjaldt gyldigheten av Utlendingsnemndas vedtak om opphold på humanitært grunnlag. Høyesterett uttaler her i dommens avsnitt 77 at den «konkrete vurderingen av barnets beste, og den konkrete interesseavveiningen, hører [...] under forvaltningens frie skjønn». Hva som er å regne som «barnets beste» vil variere fra sak til sak, og Utlendingsnemnda har bedre muligheter enn domstolen til å ivareta sakens særegenheter.

2.2 Tolkningen av kompetansebestemmelser

Skillet mellom lovbundet kompetanse og forvaltningsskjønn er avgjørende for rekkevidden av forvaltningens skjønnsutøvelse og kompetanse i den enkelte sak. Det vil derfor redegjøres nærmere for enkelte av prinsippene som gjelder grensedragningen mellom rettsbundet kompetanse og forvaltningsskjønn.

Grensedragningen beror først og fremst på hvordan vedkommende lov, stortingsvedtak, forskrift mv. blir tolket. Resultatet av tolkningen blir avgjørende for om forvaltningen har en viss handlefrihet innenfor rammene som det aktuelle rettsgrunnlaget setter opp, eller om spørsmålet fullt ut er rettslig regulert. Det klare utgangspunkt er at det må foretas en tolkning av hjemmelsbestemmelsen i henhold til alminnelig rettskildelære, se blant annet Rt. 2007 s. 257 (Trallfa) avsnitt 40.

Likevel er det slik at Høyesterett har lagt til grunn en presumpsjon om at domstolens prøvingskompetanse er rettsbundet, jf. Rt. 1995 s. 1427 (Naturfredning) på side 1433. Selv om det selvsagt finnes unntak fra denne hovedregel, må disse «særskilt begrunnes». Uttalelsen illustrerer hovedregelen om at domstolene har full prøvelsesrett, og at det er unntak fra denne som må begrunnes. Tolkningen av hjemmelen som forvaltningen bygger sin kompetanse på, må altså skje med sikte på om det foreligger en særskilt begrunnelse for å fravike denne presumpsjonen.

Et viktig moment her vil være hjemmelens ordlyd, og om denne benytter seg av formuleringer som «kan», eller andre vage og skjønnsmessige formuleringer. Et illustrerende eksempel på dette er Rt. 2012 s. 1985 (Lengeværende barn I), som gjaldt gyldigheten av et avslag på søknad om asyl og opphold i Norge. Utlendingsloven § 38 første ledd er en «kan»-bestemmelse, hvilket i følge Høyesterett gir «myndighetene adgang til å innvilge opphold på humanitært grunnlag når det foreligger sterke menneskelige hensyn», jf. avsnitt 142. Ordlyden viser altså at skjønnsutøvelsen er såkalt «fritt skjønn», som ikke kan prøves utover en kontroll av om «skjønnet er tilstrekkelig bredt og saklig, og at resultatet ikke fremstår som åpenbart urimelig», jf. avsnitt 142 med videre henvisning til Rt. 2012 s. 1025 (Nordland) avsnitt 68.

Utgangspunktet om rettsbundet kompetanse gjelder imidlertid også ved skjønnsmessige formuleringer. Et eksempel på dette er Rt. 2009 s. 105 (Enskilda), der fastsettelsen av inntekts-, formues- og fradragsposter etter ligningsloven § 8-1 skulle vurderes av «ligningsmyndighetene» på selvstendig grunnlag. Høyesterett presiserer imidlertid at ordlyden ikke utgjør en «begrensning i domstolens kompetanse til å overprøve ligningsvedtak», jf. avsnitt 112. Videre uttales det at «[d]ersom det ikke finnes særlig hjemmel for annet, vil domstolene kunne overprøve både bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Dette gjelder også i tilfeller hvor bevisbedømmelsen eller rettsanvendelsen inneholder skjønnsmessige elementer».

Videre vil også ordlydens karakter være et vesentlig moment, nærmere bestemt om vurderingstemaet er av rettslig eller politisk, moralsk eller faglig art, jf. blant annet Rt. 2015 s. 1388 (Internflukt) avsnitt 229 og 232. Forvaltningsskjønnet angår nemlig i første rekke politiske og forvaltningsmessige hensiktsmessighetsvurderinger, og dersom slike vurderinger kreves, vil det gjerne trekke i retning av forvaltningsskjønn. Motsatt vil vurderinger av rettslig art trekke i retning av rettsbundet kompetanse, slik som for eksempel hvilke strøk som kan sies å være «villamessig bebygget», hvilket var vurderingstema i Rt. 1934 s. 330 (Solemskogen).

Utover hjemmelens ordlyd, kan det ses hen til hjemmelens kontekst. I Rt. 2007 s. 257 (Trallfa) ga ikke ordlyden «særlige grunner» i den gamle bygningsloven § 7 første ledd (gjeldende plan- og bygningsloven § 19-2) særlig veiledning for omfanget av domstolkontrollen, og det var derfor relevant å lese forarbeidene til bestemmelsen. Disse pekte på at «særlige grunner» måtte vurderes «i forhold til de hensyn som ligger bak planen», jf. avsnitt 42. Vurderingen ville derfor være «planrelatert og ofte politisk på samme vis som utarbeidelsen av planene er av faglig og politisk karakter». Kombinasjonen av forarbeidenes uttalelser og at uttrykket «særlige grunner» var svært skjønnsmessig, trakk her i retning av at det i liten grad dreide seg om rettslige rammer, «men har langt større tilknytning til en planfaglig forvaltningsoppgave med islett av politikk».

Et annet moment i dette henseende vil være forvaltningsorganets særlige kompetanse og erfaring på området. Dersom organet anses som særlig kyndig eller har spesielt gode muligheter for å skaffe seg rede på relevante fakta, kan det tale for å anse deres skjønnsmessige vurderinger for å være endelige. I Rt. 1974 s. 961 ble for eksempel Riksskattestyrets anvendelse og vurdering av skattelovens uttrykk «ubillig» på en vurdering der bedriftsøkonomiske hensyn sto sentralt, ansett for å høre under forvaltningens skjønn. Styret måtte derfor selv kunne vurdere hvilke forhold som konkret burde tillegges vekt ved den konkrete vurderingen, jf. side 964-965.

Rt. 2007 s. 1573 (Krekar) er et annet godt eksempel på at domstolens kompetanse begrenses fordi forvaltningsorganet ble ansett som særlig kyndig. Saken gjaldt et utvisningsvedtak mot mulla Krekar, og gyldigheten av dette. Det uttales i dommens avsnitt 52 at «[d]et er en viktig rettssikkerhetsgaranti at domstolene kan prøve forvaltningens subsumsjon ved vedtak som tilfeller inngrep ovenfor enkeltpersoner. Fra dette prinsipp er det gjort enkelte unntak, blant annet i tilfeller hvor vedtaket beror på en vurdering av utpreget faglig karakter på områder som domstolene ikke kan forventes å ha nødvendig innsikt i». Domstolene måtte derfor vise en «viss tilbakeholdenhet» dersom forvaltningens vurderinger fremstod som forsvarlig.

Ordlyden må også nyanseres ut fra blant annet «hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes», jf. Rt. 1995 s. 530 (Fjordlaks) side 537. Med andre ord må det vurderes om det gjør seg gjeldende særlige rettssikkerhetshensyn som tilsier at skjønnet er rettsbundet. Dette betyr at enkeltord som «kan», «urimelig» mv. ikke nødvendigvis åpner for skjønnsfrihet, selv om ordlyden isolert sett taler for det.

Dommen inntatt i Rt. 2005 s. 117 (Elvebåt) inneholder sentrale uttalelser om domstolenes prøvelsesrett der særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende. Saken gjaldt et vedtak om en avgift pålagt flere båter, og gyldigheten av vedtaket. Det sentrale spørsmålet var hvorvidt domstolen kunne overprøve aktsomhetsvurderingen «noe å legge vedkommende til last» etter tolloven § 37. Til tross for at bestemmelsens ordlyd presiserte at aktsomhetsvurderingen måtte foretas «etter tollvesenets skjønn», konkluderte Høyesterett med at skjønnet kunne overprøves av domstolene. Det ble lagt avgjørende vekt på rettssikkerhetshensyn, og at aktsomhetsvurderingen ikke krevde tollfaglig kompetanse, jf. avsnitt 49. Dommen illustrerer hvordan en bestemmelses ordlyd må fortolkes i lys av borgerne behov for overprøving. På områder der rettssikkerhetshensyn gjør seg særlig gjeldende taler altså dette for overprøving av forvaltningens skjønn.

2.3 Domstolskontrollen

Antallet forvaltningssaker for norske domstoler har tradisjonelt vært lavt. I Norge er det stort sett spesialorganene, ikke de ordinære domstolene, som utøver den faktiske «rettspleien» på sine områder. Innenfor de rammene som følger av utgangspunktet om rettsbunden forvaltning, er de nærmere reglene om domstolens kontroll med forvaltningen til dels utviklet gjennom rettspraksis. Som en konsekvens av dette er grensene for domstolskontrollen temmelig vage. Domstolene har derfor visse muligheter til å variere kontrollens omfang og intensitet ut fra forholdene i den enkelte sak. Den lovgivende makt har imidlertid bidratt til utviklingen de siste årene, blant annet ved å skjerpe kravene til forvaltningens saksbehandling, og ved å gi forvaltningen rom for skjønn på en slik måte at det begrenser domstolens kontroll.

Den klare hovedregel er at domstolene skal anvende lov og rett, ikke drive med forvaltningsvirksomhet. Dette skyldes blant annet maktfordelingen i samfunnet, der domstolene utgjør den dømmende makt og forvaltningen den utøvende makt. Det er et klart skille mellom domstolens og forvaltningens arbeidsoppgaver, og denne strukturen må respekteres. På denne bakgrunn er altså utgangspunktet at forvaltningens skjønnsutøvelse er unntatt fra domstolsprøvelse.

Likevel vil domstolen kunne prøve «om det er hjemmel for skjønnsligning, om saksbehandlingen og det faktiske grunnlaget for skjønnet er korrekt, om rettslige normer for hvordan skjønnet skal gjennomføres er fulgt, om det skjønnet som er utøvd er tilstrekkelig bredt og saklig, og at skjønnsresultatet ikke fremstår som åpenbart urimelig», jf. Rt. 2012 s. 1025 (Nordland) avsnitt 68. Den alminnelige hovedregel er følgelig at domstolen kan overprøve om det foreligger et forvaltningsskjønn og rammene for dette, men ikke selve skjønnsanvendelsen.

Dette utgangspunktet må imidlertid nyanseres ut fra presumpsjonen om at domstolens prøvingskompetanse er rettsbundet. Det er unntakene fra denne hovedregel som må «særskilt begrunnes». Domstolene har altså hjemmel til å kontrollere deler av forvaltningens virksomhet, også med hjemmel i Grunnloven § 89. Denne bestemmer at domstolene har både rett og plikt til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse, og om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende beslutninger «truffet under utøving av offentlig myndighet». Det er klart nok at avgjørelser fattet av forvaltningen er «truffet under utøvelse av offentlig myndighet». Det er dessuten en viktig rettssikkerhetsgaranti at domstolene kan prøve forvaltningens avgjørelser som innebærer et inngrep overfor enkeltpersoner.

I denne delen av artikkelen skal det gis en oversikt over de sider av forvaltningens avgjørelser som kan overprøves av domstolene. Henholdsvis kontrollen over hjemmelsbetingelsene (2.3.1), vedtakets tilblivelse og faktagrunnlag (2.3.2), og hvorvidt skjønnsutøvelsen ligger klart utenfor det som er rimelig å akseptere (2.3.3). Det vil også vises til tilfeller der domstolen har prøvingskompetanse, men velger å ikke bruke denne fullt ut (2.3.4).

2.3.1 Kontroll av hjemmelsbetingelsene

Domstolskontrollen er en etterfølgende kontroll som i utgangspunktet er begrenset til en vurdering av avgjørelsens gyldighet, ikke den konkrete skjønnsutøvelsen. Dette illustreres blant annet av Rt. 1995 s. 738 (Fett & Lim), hvor Norsk Fett- og Limindustri AS fikk sin konsesjon trukket tilbake. Norsk Fett- og Limindustri AS hevdet at forurensningsloven § 18 ikke ga adgang til å trekke tilbake konsesjonen, og at vedtaket var ugyldig. Dels fordi forvaltningen ikke hadde hjemmel, dels fordi det var begått en saksbehandlingsfeil. Hvordan de ulike hensynene etter § 18 var veid mot hverandre utgjorde imidlertid et fritt skjønn som domstolene ikke kunne overprøve. Forurensning og kostnader var to hensyn som «vanskelig avveies mot hverandre etter rettslige kriterier», og domstolen kunne ikke overprøve det konkrete skjønn over om tillatelsen bør tilbakekalles, jf. side 741.

Selve hjemmelstolkningen er på den annen side å regne som en rettslig oppgave, og forvaltningens forståelse av hjemmelsgrunnlaget kan derfor alltid overprøves av domstolene. På denne måten vil domstolen kunne kontrollere at forvaltningen har holdt seg innenfor de grenser som følger av lov og rett, hvilket forutsettes som en av domstolens hovedoppgaver etter Grunnloven § 89.

Domstolen må imidlertid nøye seg med å ta stilling til hjemmelsbetingelsene, ikke nødvendigvis den konkrete skjønnsutøvelsen. Selv om Høyesterett prinsipielt har gitt uttrykk for at forvaltningsskjønnet ved vage eller skjønnsmessige ord og uttrykk skal presumeres å være underlagt domstolskontroll, er det grunn til å merke seg at Høyesterett enstemmig unnlot å prøve alle sider av subsumsjonen. Tvert imot uttales det at domstolene bør «være tilbakeholdne med å fravike det faglige skjønn» som forvaltningen innehar, jf. Rt. 1995 s. 1427 (Naturfredning) avsnitt 1433.

Grensedragningen mellom rettslige vurderinger og utpregede skjønnsmessige vurderingstema hva gjelder domstolenes prøvelseskompetanse, illustreres av Rt. 2007 s. 1573 (Krekar). Det sentrale spørsmålet var om domstolene kunne prøve forvaltningsorganets konkrete vurdering av om «hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig». Høyesterett kom til at domstolene kunne prøve Utlendingsnemnda (UNE) sin vurdering av det sikkerhetspolitiske uttrykket «hensynet til rikets sikkerhet», fordi uttrykket utgjorde en rettslig standard. Uttrykket var dessuten ment å dekke tvingende samfunnsmessige hensyn med betydning for norske sikkerhetsinteresser. Domstolene kunne på den annen side ikke overprøve UNE sin vurdering av om innreiseforbud var «nødvendig», da dette er en vurdering som ligger inn under forvaltningens diskresjonære kompetanse. Vurderingen kom i samme stilling som «forvaltningens bedømmelse av om man ønsker å anvende hjemmelen for utvisning eller ikke, jf. lovens ordlyd hvoretter utlendingen «kan» utvises dersom vilkårene er oppfylt», jf. avsnitt 59. Domstolene var derfor begrenset til å kun prøve om det forelå myndighetsmisbruk på dette punkt.

2.3.2 Vedtakets tilblivelse og faktakontroll

Domstolen har i tillegg kompetanse til å kontrollere «om vedtaket bygger på riktig faktum», jf. Rt. 2012 s. 1985 (Lengeværende barn I) avsnitt 142, og dens tilblivelse. Begge deler utgjør en kontroll over avgjørelsens gyldighet.

Faktum i en forvaltningssak er de faktiske forholdene som forvaltningen tar stilling til når de vurderer om et vedtak skal fattes. Når fakta subsumeres under hjemmelen, finner man ut av om hjemmelen får anvendelse på det aktuelle faktum. Men ved vurderingspregede vilkår som «uforholdsmessig» eller «urimelig», vil det være et bredt spekter av fakta som korresponderer med vilkåret. Motsatt vil et vilkår som i mindre grad gir rom for skjønn ikke kreve et tilsvarende bredt faktagrunnlag. At vedtaket bygger på riktig faktagrunnlag er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti, og domstolene er derfor velegnet til å overprøve dette.

En nært beslektet form for kontroll, er kontroll over vedtakets tilblivelse. Vedtakets tilblivelse styres av personelle og prosessuelle regler, som omhandler hvem og hvordan forvaltningen skal gå frem når den forbereder og treffer ulike avgjørelser. Vurderingen av tilblivelsesmangler må gjennomføres konkret, og det kan ikke oppstilles en uttømmende liste over momenter. Fordi det er et grunnleggende rettssikkerhetshensyn at avgjørelser treffes på et riktig grunnlag, er domstolene velegnet til å overprøve også vedtakets tilblivelse.

Sakens faktagrunnlag og vedtakets saksforberedelser (tilblivelse) danner på mange måter hele grunnlaget for forvaltningens skjønnsutøvelse. Selv om det rent formelt er en forskjell på rammen for domstolskontroll med vedtakets tilblivelse og faktagrunnlag på den ene siden, og bevisbedømmelse og subsumsjon på den andre siden, vil de to spørsmålene i praksis være nært knyttet til hverandre. Domstolens overprøving av forvaltningens saksforberedelse og faktagrunnlag vil på denne måten kunne ha store konsekvenser for den faktiske skjønnsutøvelsen. Likevel vil innholdsmessig riktige avgjørelser kunne opprettholdes som gyldige til tross for at domstolen finner feil i sakens faktum eller vedtakets tilblivelse. Det er altså ingen automatikk i at slik feil medfører ugyldighet.

For enkeltvedtak er dette lovfestet i forvaltningsloven § 41. Bestemmelsen fastslåt at dersom «reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold». I NOU 2019: 5 er det slått fast at innvirkningskriteriet også gjelder for de ulovfestede tilfeller. For mer informasjon om anvendelsen av forvaltningsloven § 41 ved ugyldighetsvurderinger, se Obiter Dictums artikkel om Den ulovfestede ugyldighetslæren.

2.3.3 Kort om myndighetsmisbrukslæren

Som allerede redegjort for, er domstolens prøvelseskompetanse mer begrenset der det dreier seg om forvaltningsskjønn. Likevel oppstilles det flere skranker for forvaltningens bruk av kompetansen, herunder reglene om myndighetsmisbruk. Ved kontroll av om det har skjedd slik myndighetsmisbruk, har domstolene full overprøvingskompetanse, jf. blant annet Rt. 2014 s. 310 (Drosjeløyve) avsnitt 54.

Myndighetsmisbrukslæren følger av sikker ulovfestet rett utviklet gjennom rettspraksis og juridisk teori. Denne læren begrenser forvaltningens skjønnsutøvelse blant annet der forvaltningen har tatt utenforliggende hensyn, det foreligger usaklig forskjellsbehandling, vilkårlighet eller at vedtaket resulterer i sterk urimelighet.

Det må merkes at myndighetsmisbrukslæren er en snever kontrollmulighet. Domstolene har som det klare utgangspunkt å håndheve lov og rett, og kontrollen er derfor begrenset til å finne ut om forvaltningen har holdt seg innenfor grensene av disse. Det er fremdeles overlatt til forvaltningen å vurdere om deres avgjørelser er rimelige og hensiktsmessige. Domstolene kan derfor ikke overprøve et vedtak med den begrunnelse at avgjørelsens resultat er urimelig eller lite hensiktsmessig, så lenge det er tatt relevante og lovlige hensyn under skjønnsutøvelsen til forvaltningen. For mer informasjon om myndighetsmisbrukslæren, se Obiter Dictums artikkel om Læren om myndighetsmisbruk.

2.3.4 Tilbakeholdenhet av domsprøvingen

Det er en viktig rettssikkerhetsgaranti at domstolene kan prøve forvaltningens subsumsjon ved vedtak som innebærer inngrep overfor enkeltpersoner. Det hender likevel at domstolene ikke finner grunn til å benytte sin prøvingskompetanse fullt ut, selv om de rent faktisk har kompetanse til å prøve en eller flere sider av forvaltningens avgjørelse.

Slik tilbakeholdenhet av domsprøvingen vil typisk være tilfellet der loven gir anvisning på utpregede skjønnsmessige vurderingstemaer, eller der vedtaket beror på en vurdering av utpreget faglig karakter på områder som domstolen ikke kan forventes å ha nødvendig innsikt i.

En illustrerende dom på det sistnevnte alternativ er HR-2022-718-A (Innreisekarantene). I kjølevannet av koronapandemien ble det uttalt av Høyesterett at domstolene måtte foreta en «full prøving» av forholdsmessighetsvurderingen etter smittevernloven § 1-5. Det presiseres altså utgangspunktet om at domstolene har prøvelsesrett på dette området. Spørsmålet om tjenlighet ville imidlertid «kunne omfatte vurderinger av hva som er mest hensiktsmessig», herunder «sammensatte samfunnsmessige prioriteringer» som «vil være av politisk karakter», slik at domstolene burde være «tilbakeholdne», jf. avsnitt 77 og 78.

Også Rt. 2015 s. 1388 (Internflukt) er et godt eksempel på at domstolene ikke finner grunn til å bruke sin kompetanse fullt ut. Saken gjaldt gyldigheten av vedtak om avslag på asyl etter utlendingslova § 28. Særlig var spørsmålet hvordan hensynet til «barnets beste» skulle vektlegges, og om innholdet i domstolskontrollen med kriteriet «ikke er urimelig». Ifølge Høyesterett var det grunn til å vise en viss tilbakeholdenhet ved prøvingen av om internflukt ville være urimelig. Det måtte antas at UNE gjennom behandlingen av et stort antall saker hadde opparbeidet seg betydelig erfaring og kompetanse, hvilket ga grunn til å se sakene i sammenheng, slik at likebehandling ble sikret. Dette er til kontrast til domstolene, som «til sammenligning bare [vurderer] enkeltsaker, og har dermed ikke de samme forutsetningene for å se det store bildet», jf. avsnitt 247.

3. Avslutning

Rekkevidden av forvaltningens skjønnsutøvelse beror på flere omstendigheter. Særlig vil tilfeller der loven gir anvisning på utpregede skjønnsmessige vurderingstemaer, og tilfeller der tiltaket beror på en vurdering av utpreget faglig karakter på områder som domstolene ikke kan forventes å ha nødvendig innsikt i, påvirke skjønnsutøvelsens omfang.

Domstolskontrollen ved forvaltningens avgjørelser vil normalt være begrenset til kontroll med hvordan vedtaket har kommet i stand, i første rekke om saksbehandlingen har vært betryggende og om vedtaket bygger på et riktig faktum. I tillegg utøves det en viss kontroll med de formål og hensyn som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen, slik at vedtaket ikke fremtrer som åpenbart uforholdsmessig belastende for borgeren. På områder der særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, vil det dessuten være større grunn for overprøving av forvaltningens skjønn.

3.1 Litteraturliste

Bernt, J. F. Forvaltningsskjønn, i Store norske leksikon på snl.no. Hentet 8. mai 2023 fra https://snl.no/forvaltningsskj%C3%B8nn (hentet april 2023)

Eckhoff, T. & Smith, E. (2022). Forvaltningsrett (12. utgave). Universitetsforlaget: Oslo