1.Innledning
1.1 Introduksjon
Innenfor Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen (EMK), er skjønnsmarginen et sentralt virkemiddel for maktfordelingen mellom det nasjonale og det internasjonale menneskerettighetssystemet. Læren om statenes skjønnsmargin ble grunnlagt av Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen (EMD), gjennom dens praksis. De siste årene har skjønnsmarginen fått større betydning i det europeiske menneskerettslige systemet, som bekreftes ved at den ble inntatt i EMKs fortale i 2021, gjennom protokoll 15. I sin kjerne går skjønnsmarginen ut på at medlemsstatene innrømmes et visst spillerom («a margin of appreciation»), ved implementeringen av de ulike konvensjonsrettighetene innenfor sin jurisdiksjon. Skjønnsmarginen medfører likevel ikke at statene står fritt til å tolke og anvende EMK-bestemmelsene slik de måtte ønske. Derimot, vil EMD legge mer vekt på statenes egne vurderinger. Hvilken skjønnsmargin medlemsstatene innrømmes i den konkrete saken, bestemmer hvilken prøvingsintensitet EMD innrømmer statene. Grensene for skjønnsmarginen fastsettes gjennom en helhetsvurdering, som bygger på flere relevante momenter etablert gjennom EMDs praksis.
1.2 Formål og avgrensning
Formålet med artikkelen er å gi en generell innføring i det europeiske menneskerettssystemet, da dette er sentralt for forståelsen av skjønnsmarginens bakgrunn og funksjon. Videre, er artikkelen ment til å gi studentene en helhetlig forståelse for læren om statenes skjønnsmargin, ved å belyse dens rolle i Strasbourg-systemet og hvordan rekkevidden av skjønnsmarginen fastlegges.
1.3 Den videre fremstillingen
Artikkelen gir først en innføring i det europeiske menneskerettssystemet, og de sentrale elementene som systemet bygger på (pkt. 2). Deretter vil det redegjøres for læren om skjønnsmarginen, herunder dens bakgrunn og funksjon (pkt. 3). Videre behandles ulike momenter som bestemmer grensene for skjønnsmarginen (pkt.4). Avslutningsvis vil det foretas en oppsummering av skjønnsmarginen (pkt. 5).
2. Det europeiske menneskerettssystemet
2.1 Generelt om den Europeiske Menneskerettskonvensjonen
Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen (EMK) trådte i kraft 3. september 1953, og er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven (mrl.) av 1999, jf. § 2. Ved motstrid har EMK forrang over norsk rett, jf. mrl. § 3. Konvensjonen oppstiller grunnleggende menneskerettigheter og friheter av sentral betydning for utviklingen av det europeiske menneskerettslige vernet.
2.2 Statenes sikringsplikt, EMDs kontrollfunksjon og subsidiaritetsprinsippet
I Strasbourg-systemet er det statene som har det primære ansvaret for å sikre gjennomføringen av konvensjonsrettighetene innen sin jurisdiksjon («statenes sikringsplikt»), jf. EMK. art. 1.Samtidig, er det behov for et internasjonalt kontrollorgan som overvåker medlemsstatenes etterlevelse av sine menneskerettslige forpliktelser. Av den grunn ble EMD opprettet i 1959, og har sitt sete i Strasbourg, jf. EMK art. 19. I folkeretten, anses EMD som en av de mest effektive internasjonale kontrollorganene. Dette skyldes, blant annet, at EMD har myndighet til å avsi bindende avgjørelser som medlemsstatene er forpliktet til å følge, jf. EMK art. 46. Dessuten, har EMD det siste ordet ved tolkningen og anvendelsen av konvensjonen, jf. EMK art. 32.
Statenes sikringsplikt springer ut fra subsidiaritetsprinsippet, som handler om at EMD har en subsidiær rolle ved gjennomføringen av konvensjonsrettighetene. At EMDs rolle er subsidiær, underbygges av EMK art. 35, som oppstiller et krav om at alle nasjonale rettsmidler må uttømmes, før en klage kan fremmes for behandling i EMD.Strasbourg-systemets ansvarsfordeling har en side til effektivitetsprinsippet; statene skal sikre «not rights that are theoretical or illusory, but rights that are practical and effective» jf. Airey mot Irland (1979), avsnitt 24. Medlemsstatene er ofte bedre egnet til å sikre effektiv beskyttelse av konvensjonsrettighetene, på grunn av større kunnskap om de ulike som melder seg i den enkelte stat. Dette har en klar sammenheng med subsidiaritetsprinsippet (nærhetsprinsippet). Samtidig er det viktig med et internasjonalt kontrollorgan som sikrer etterlevelsen av konvensjonsrettighetene, særlig i de tilfellene hvor det nasjonale systemet svikter. I Sunday Times mot Storbritannia (1991), viste EMD til at «[t]he Court […] is empowered to give the final ruling on whether a ´restriction´ […] is reconcilable with the freedom of expression as protected by Article 10. The domestic margin of appreciation thus goes hand in hand with a European supervision».
2.3 Forholdsmessighetsprinsippet
EMK oppstiller flere bestemmelser som tillater medlemsstatene å gripe inn i EMK-rettigheter, forutsatt at inngrepet har (i) hjemmel i lov, (ii) ivaretar et legitimt formål, og (iii) er forholdsmessig. Som tidligere påpekt, er skjønnsmarginen av betydning for hvor inngående EMD overprøver statenes egne vurderinger, ved gjennomføringen av rettighetene og frihetene i EMK. Med «egne vurderinger» siktes det til vurderingen av inngrepets forholdsmessighet, da lovkravet og formålskravet sjeldent problematiseres i praksis.
Prinsippet om forholdsmessighet anses som det bærende prinsippet bak hele EMK-systemet. Dette følger av Sporrong og Lönnroth mot Sverige (1982), hvor EMD uttalte at prinsippet er «inherent in the whole Convention», jf. avsnitt 69. Ordlyden i «forholdsmessig» tilsier at det må være en rimelig balanse («fair balance») mellom motstridende interesser. I Lindheim mot Norge (2012), viste EMD til at det må foreligge «a reasonable relation of proportionality between the means employed and the aim sought to be realized». Det siktes nemlig til en «middel-mål»-vurdering, hvor det må foreligge rimelig balanse mellom de virkemidlene som brukes, og de formålene som søkes oppnådd. Et klassisk eksempel, er at en ikke skal «skyte en spurv med en kanon».
Forholdsmessighetskravet er ofte generelt og åpent formulert, jf. eksempelvis «nødvendig i et demokratisk samfunn» etter EMK art. 8 til 11. Ordlyden tilsier at det må foretas en skjønnsmessig vurdering. Her vil grensene for skjønnsmarginen være bestemmende for hvor inngående EMD overprøver statenes avveining av de motstridende interessene (forholdsmessighetsvurderingen).
3. Nærmere om statenes skjønnsmargin
3.1 Skjønnsmarginens bakgrunn og funksjon
En grundig forståelse for skjønnsmarginen, forutsetter kunnskap om prinsippets bakgrunn og funksjon.
Handyside mot Storbritannia (1976), regnes som selve grunnlaget for læren om skjønnsmarginen. Saken gjaldt spørsmålet om det var «nødvendig» av britiske myndigheter å inndra en skolebok på grunn av seksuelle skildringer, av hensyn til å beskytte moralen i Storbritannia, jf. EMK art. 10 nr. 2. Britiske myndigheter ble tilkjent skjønnsmargin med følgende begrunnelse: «the machinery of the protection established by the Convention is subsidiary to the national systems safeguarding human rights […] The Convention leaves each Contracting State, in the first place, the task of securing the rights and liberties it enshrines. The institutions created by it make their own contribution to this task, but they become only involved through contentious proceedings and once all domestic remedies have been exhausted» (mine kursiveringer).
Handyside-dommen viser at subsidiaritetsprinsippet er et sentralt hensyn bak skjønnsmarginen. Gode grunner taler for å gi statene et visst handlingsrom ved implementeringen av EMK-rettighetene: EMDs rolle er subsidiær i forhold til statenes sikringsplikt etter EMK art. 1, og alle nasjonale rettsmidler må være uttømt før klagen kan fremmes for EMD, jf. EMK art. 35.
Videre, kan skjønnsmarginen begrunnes ut fra demokratihensyn. Demokrati er en av de fundamentale verdiene konvensjonen søker å beskytte. Nasjonale myndigheter vil som regel ha større demokratisk forankring enn EMD, hvilket kommer direkte til uttrykk i Hatton mfl. mot Storbritannia (2001). EMD uttalte at «[t]he national authorities have direct democratic legitimation and are […] better placed than an international court to evaluate the local needs and conditions […] In matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ, the role of the policy maker should be given a special weight» (min kursivering), jf. avsnitt 75.
Dommen illustrerer samtidig at skjønnsmarginen kan begrunnes ut fra «better placed»- betraktninger. Nasjonale myndigheter er ofte i en bedre posisjon til å bestemme hvordan EMK-rettighetene kan sikres på en effektiv måte, på grunn av nærhet til forholdene. Skjønnsmarginen åpner slik sett opp for en tilpasning av EMK-rettighetene i lys av de ulike historiske, religiøse, politiske og økonomiske forholdene i medlemsstatene.
Det ovennevnte må ses i lys av at EMD i nyere tid har mottatt kritikk for å drive med rettslig aktivisme (Arnadottir, 2016 s. 27). Med «rettslig aktivisme» menes at EMD aktivt utvikler menneskerettsbestemmelsene, og dette skyldes at flere av inngrepshjemlene har en generell og åpen utforming. Konsekvensen av dette er at EMD får en stor maktposisjon, hvilket kan bidra til å undergrave statenes suverenitet og demokratiske legitimitet. Utfordringene knytter seg særlig til hvordan EMD best kan utvikle rettslige standarder gjennom egen praksis, og samtidig hensynta de ulike forholdene i medlemsstatene. Skjønnsmarginen vil i denne sammenheng tjene som et virkemiddel for å bøte på den kritikken EMD har fått, ved at EMD viser en viss tilbakeholdenhet ved overprøvingen av statenes tolkning av menneskerettsbestemmelsene. Juridisk tilbakeholdenhet er nemlig selve motpolen til rettslig aktivisme.
4. Momenter som påvirker EMDs prøvingsintensitet
4.1 Generelt
Hvor vid eller snever skjønnsmargin EMD tilstår statene, er i hovedsak et spørsmål om hvilken prøvingsintensitet EMD benytter. Dersom statene tilstås en vid skjønnsmargin, vil EMD være tilbakeholdne med å overprøve statenes skjønnsmessige vurderinger. Motsatt, betyr en snever skjønnsmargin, at EMD vil overprøve statenes egne vurderinger mer inngående.
Artikkelen behandler fire ulike momenter som inngår i helhetsvurderingen av hvilken skjønnsmargin EMD tilstår statene; (i) felles europeiske rettsoppfatninger, (ii) rettighetens art (iii), formålet med inngrepet og (iv) kvaliteten på nasjonale beslutningsprosesser. Det er imidlertid viktig å presisere at fremstillingen ikke er ment til å være uttømmende, men tar sikte på de fire mest sentrale momentene. Samtidig er det viktig å påpeke at momentene inngår i en helhetsvurdering, og kan ofte trekke i hver sin retning.
4.2 Felles europeiske rettsoppfatninger
Når EMD vurderer grensene for skjønnsmarginen, undersøker de ofte om det eksisterer en felles europeiske standard (konsensus) på rettsområdet. Dette skyldes konvensjonens overordnede formål om å etablere felles europeiske menneskerettighetsstandarder.
Dersom EMD kan påvise felles europeisk standard, og statene har handlet innenfor denne, vil EMD som regel konstatere at handlingen er i tråd med EMK. Motsatt, vil inngrep som faller utenfor en påvist europeisk standard, tale for brudd på EMK (Sørensen, 2004, s. 159).
Dudgeon mot Storbritannia (1981) er et eksempel på sistnevnte tilfelle. Saken gjaldt spørsmålet om forbudet i Nord-Irland mot seksuell omgang mellom samtykkende voksne menn, var i strid med EMK art. 8 om retten til privatliv. EMD kom frem til at det forelå et brudd på EMK art. 8. I avsnitt 49 uttalte EMD at «[i]n practice there is legislation on the matter in all the member States of the Council of Europe, but what distinguishes the law in Northern Ireland from that existing in the great majority of the member States is that it prohibits generally gross indecency between males and buggery whatever the circumstances». Med andre ord hadde Nord-Irland regler som ikke var i tråd med den felles europeiske standarden, og dette talte for at EMK-brudd, idet staten hadde overskredet grensene for skjønnsmarginen.
Videre, er spørsmålet om hvilken betydning det har for skjønnsmarginen at det ikke kan påvises en felles europeisk standard på området. Utgangspunktet er at EMD tilstår vid skjønnsmargin, ellers kan EMD kan risikere å havne i fellen av å opptre som lovgiver på vegne av statene. Likevel, viser EMD-praksis at mangel på felles europeisk standard ikke er et avgjørende moment for vid skjønnsmargin, men kun ett av flere momenter som inngår i helhetsvurderingen.
4.3 Rettighetens art
Når rekkevidden av skjønnsmarginen fastlegges, vil det være naturlig å se på hvilken type rettighet det er snakk om. Enkelte rettigheter og friheter i EMK, anses som mer fundamentale i et demokratisk samfunn, enn andre, eksempelvis retten til liv etter art. 2, eller ytringsfriheten etter art. 10. Utgangspunktet er skjønnsmarginen innsnevres, dersom saken gjelder inngrep i fundamentale rettigheter (Jalling, 1997 s. 7).
I motsatt fall, vil inngrep i rent materielle rettigheter tale for en vid skjønnsmargin, eksempelvis eiendomsretten etter EMK TP1-1. Vurderingen av inngrep i materielle rettigheter krever særlig innsikt i lokale forhold, noe statene er bedre egnet («better placed») til å gjøre. Et eksempel på dette er ekspropriasjon, som krever kunnskap om området som skal eksproprieres. Generelt sett vil rettigheter av utpreget politisk, økonomisk, moralsk og sosial art, tale for vid skjønnsmargin. Et eksempel er Handyside-dommen, hvor EMD aksepterte inndragningen av «The Little Red Schoolbook» av hensyn til moralen. Moralspørsmål vil ofte være forskjellig fra stat til stat, hvilket taler for tilbakeholdenhet fra EMD sin side.
Videre vil skjønnsmarginen variere ut fra inngrepsstyrken. I saker som gjelder inngrep i den personlige sfæren, vil skjønnsmarginen som regel innsnevres. Et eksempel er Dundgeon-saken, hvor EMD uttalte at saken gjaldt «a most intimate aspect of private life. Accordingly, there must exist particularly serious reasons before interferences on the part of the public authorities can be legitimate for the purpose of paragraph 2 of Article 8», jf. avsnitt 52. Dommen viser at det kreves sterke grunner for å legitimere inngrep i rettigheter, som gjelder de mest intime delene av den personlige sfæren. Dette skyldes at menneskeverd er et av de sentrale verdiene konvensjonen søker å beskytte.
4.4 Formålet med inngrepet
Et annet moment som påvirker EMDs prøvingsintensitet, er hvilket formål inngrepet skal fremme. I denne sammenhengen skilles det mellom (i) allmenne interesser, og (ii) andre individers interesser.
I Leander mot Sverige (1987), viste svenske myndigheter til «nasjonal sikkerhet» som begrunnelse for inngrepet, jf. avsnitt 59. Staten ble tilkjent vid skjønnsmargin, ut fra et «better placed»-synspunkt. Nasjonale myndigheter har ofte bedre forutsetninger til å vurdere trusselbildet innenfor egen jurisdiksjon, på grunn deres kunnskap om forholdene. Det er tross alt statene, som har hovedansvaret for effektiv gjennomføring av konvensjonsrettighetene.
I enkelte tilfeller kan det oppstå motstrid mellom to konvensjonsrettigheter, eksempelvis retten til privatliv etter EMK art. 8 mot ytringsfriheten etter art. 10. Avveiningen ved rettighetskollisjoner, er en utfordrende balansegang og krever god innsikt i lokale forhold. Også her vil statene være nærmest til å foreta vurderinger jf. Chassagnou mot Frankrike (1999), hvor franske myndigheter ble tilkjent vid skjønnsmargin ved avveiningen av motstridende rettigheter.
4.5 Kvaliteten på nasjonale beslutningsprosesser
I flere saker har EMD vektlagt grundigheten ved nasjonale beslutningsprosesser. Et eksempel er Animal Defenders International mot Storbritannia (2013), som gjaldt forholdsmessigheten av inngrep i ytringsfriheten etter EMK art. 10. Som begrunnelse for å tilstå staten en vid skjønnsmargin, viste EMD til «the quality of the parlimentary and judicial review of the necessity of the measure.», jf. avsnitt 108.
Skjønnsmarginen vil som regel innsnevres, dersom det foreligger svikt ved nasjonale myndigheters vurdering av inngrepets forholdsmessighet. Det vil si at de nasjonale beslutningsprosesser ikke bidrar til effektiv håndhevelse av EMK-rettighetene. Dette nødvendiggjør en intensiv overprøving fra EMD, som et internasjonalt kontrollorgan, for å ivareta behovet for effektiv menneskerettighetsbeskyttelse. Illustrerende er Hirst mot Stortbritannia (2005), hvor skjønnsmarginen ble innsnevret fordi britiske myndigheter ikke foretok en vurdering av inngrepets forholdsmessighet. En slik svikt i det nasjonale systemet talte klart for en intensiv overprøving fra EMD sin side, jf. avsnitt 79-80.
Motsatt, vil en veloverveid forholdsmessighetsvurdering av inngrepet, tale for å tilkjenne statene en vid skjønnsmargin. I Lillo-Stenberg og Sæther mot Norge (2014), ble norske myndigheter tilkjent vid skjønnsmargin, fordi de hadde «carefully balanced» ytringsfriheten og privatlivets fred. EMD uttalte at det kreves «strong reasons» for å tilsidesette nasjonale domstolers avveining av retten til privatliv etter art. 8, mot ytringsfriheten etter art. 10, forutsatt at vurderingen bygger på relevante momenter fra EMD-praksis, jf. avsnitt 44. Det avgjørende var dermed ikke resultatet Høyesterett hadde kommet frem til, men hvordan domstolen gikk frem. Bakgrunnen for EMDs tilbakeholdenhet i slike tilfeller, er demokratihensynet og subsidiaritetsprinsippet.
4.5.1 Oppsummering
Samlet sett er utgangspunktet at EMD vil være tilbakeholdne med å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger, dersom myndighetene på en samvittighetsfull måte har vurdert inngrepets forholdsmessighet ut fra de relevante momentene som følger av EMDs praksis. På denne måten ivaretas demokratihensynet og statenes suverenitet. Dersom nasjonale beslutningsprosesser ikke er tilfredsstillende, foreligger det heller ikke effektiv håndhevelse av EMK-rettighetene, hvilket nødvendiggjør en intensiv overprøving fra EMD sin side.
5. Avsluttende bemerkninger
Samlet sett, bidrar skjønnsmarginen til å balansere behovet for internasjonal kontroll med hensynet til statenes suverenitet. Det kan lett oppstå et spenningsforhold mellom det nasjonale og det internasjonale rettssystemet, for eksempel ved motstrid mellom EMK og en stats kulturelle bakgrunn. Ved å innrømme medlemsstatene en skjønnsmargin, gis statene en viss fleksibilitet til å tilpasse gjennomføringen av EMK-rettighetene etter egne behov og forhold. Samtidig har EMD behov for å kontrollere at menneskerettighetene beskyttes i den enkelte stat, og har derfor det siste ordet, ved tolkningen og anvendelsen av konvensjonsrettighetene, jf. EMK art. 32 og art. 46.
Skjønnsmarginen er ikke absolutt, men tjener som en mellomløsning som balanserer statenes suverenitet på den ene siden, og individets behov for beskyttelse av deres rettigheter på den andre siden (Jalling, 1997 s. 2). En rimelig maktbalanse mellom rettssystemene er viktig for å oppnå bred aksept av stater med forskjellig kulturell og politisk bakgrunn, og er en av årsakene til at EMD regnes som det mest effektive håndhevingsorganet i dag.
Litteratur
Arnadóttir, O. (2016). Rethinking the Two Margins of Appreciation. European Constitutional Law Review, 12 (1). 27-53. https://doi.org/10.1017/S1574019616000018
Jalling, Å. (1997) Statenes skjønnsmargin ved tolkningen av den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, Jussens Venner, 32 (3). 167-179. https://doi-org.ezproxy.inn.no/10.18261/ISSN1504-3126-1997-03-02
Sørensen, C. (2004) Læren om statens skjønnsmargin etter EMK og betydningen for norsk domstolskontroll med forvaltningen. Tidsskrift for Rettsvitenskap, 117 (1-2). 134-196.
Domsoversikt
Handyside mot Storbritannia (1976)
Airey mot Irland (1979)
Dudgeon mot Storbritannia (1981)
Sporrong og Lönnroth mot Sverige (1982)
Leander mot Sverige (1987)
Sunday Times mot Storbritannia (1991)
Chassagnou mot Frankrike (1999)
Hatton mfl. mot Storbritannia (2001).
Hirst mot Stortbritannia no. 2(2005)
Lindheim mot Norge (2012),
Animal Defenders International mot Storbritannia (2013)
Lillo-Stenberg og Sæther mot Norge (2014)
Handyside mot Storbritannia (1976)
Comments